Sprawa Kp 1/31

[Administrator]

Podmiot inicjujący postępowanie: Królowa Monika
Miejsce: duża sala rozpraw Trybunału Konstytucyjnego
Data: 26 stycznia 2032 roku. godz.: 9.00

Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje wniosek królowej Moniki o stwierdzenie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej na rok 2032 z 23 listopada 2031 roku.
Na podstawie art. 120 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Królowa wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją w. w. ustawy. Ustawie tej zarzuca niezgodność z art. 224 w zw. z art. 220 ust. 1, art. 221 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem królowej przedstawiona jej do podpisu ustawa została przyjęta z naruszeniem konstytucyjnego trybu ustawodawczego. W dniu 23 listopada 2031 r. Senat przyjął poprawki do ustawy budżetowej przyjętej uprzednio przez Sejm zgodnie z przedłożeniem Rady Ministrów. Pierwotnie ustawa przewidywała nadwyżkę budżetową w wysokości 11 314 274 tys. zł, w uchwalonym przez Senat brzmieniu przewiduje natomiast deficyt w wysokości 9 648 842 tys. zł. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, Senat wykroczył poza dozwoloną przez Konstytucję głębokość poprawek do ustawy budżetowej.

Kwestia dopuszczalnej szerokości i głębokości poprawek Senatu była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wyklarowała się w tym zakresie następująca linia orzecznicza: szerokość, a więc zakres przedmiotowy poprawek senackich nie może wykraczać poza zakres przedmiotowy ustawy w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Specjalnym ograniczeniom nie podlega natomiast, przynajmniej w zwyczajnej procedurze ustawodawczej, głębokość poprawek, a więc konkretny kształt rozwiązań przyjętych przez Sejm.

Należy zaznaczyć, że wspomniane orzecznictwo zapadło podczas obowiązywania poprzednich ustaw rangi konstytucyjnej - z 1952 r., 1992 r. i 1997 r. Brak natomiast nowego orzecznictwa w tym zakresie po wejściu w życie obecnie obowiązującej Konstytucji z 2017 r., która w diametralny sposób zmieniła procedurę ustawodawczą w zakresie postępowania z poprawkami Senatu. O ile we wcześniejszym stanie prawnym poprawki te podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, o tyle obecnie ustawa w brzmieniu przyjętym przez Senat od razu trafia na biurko Królowej. Ten fakt nakazuje poddać pod rozwagę, niewątpliwie szerokie uprawnienia Senatu w zakresie procedury ustawodawczej, a w szczególności to, w jakim zakresie może on dokonywać zmian w ustawach przyjętych przez Sejm.

Jak stanowi art. 224 Konstytucji "Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi." Przepis ten nie wskazuje bezpośrednio jakichkolwiek ograniczeń w zakresie głębokości poprawek. Pozostaje on jednak w jednoznacznym związku z art. 221 zd. 1 Konstytucji "Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej." oraz art. 220 ust. 1. "Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej." Zgodności z art. 224 nie można zatem rozpatrywać w oderwaniu od wykładni systemowej, z uwzględnieniem art. 220 ust. 1 oraz art. 221.

Zgodnie z art. 220 ust. 1 Konstytucji to do Sejmu należy kompetencja do uchwalenie ustawy budżetowej. Sejm jest jednak, zgodnie z art. 221 ust. 1, w tym zakresie ograniczony - nie może zwiększyć deficytu budżetowego ponad jego wysokość przyjętą w projekcie przedstawionym mu przez Radę Ministrów.

Stosując wnioskowanie a minori ad maius należy stwierdzić, że skoro zakazane jest uchwalenie na poziomie Sejmu budżetu z wyższym deficytem, niż w projekcie rządowym, to tym bardziej zakazane jest zwiększenie deficytu budżetowego na poziomie Senatu, który może jedynie, zgodnie z art. 224 Konstytucji, przyjmować do ustawy budżetowej poprawki.
Także po uwzględnieniu wykładni systemowej rozdziału X Konstytucji należy stwierdzić, że Senat w procedurze budżetowej odgrywa zdecydowanie mniejszą rolę od Sejmu. Senat nie może chociażby odrzucić uchwalonego przez Sejm budżetu, choć takie uprawnienie posiada w stosunku do ustaw przyjmowanych w procedurze zwyczajnej. Jest także ograniczony krótkim, zaledwie 20 dniowym terminem dla rozpatrzenia przedstawionego mu budżetu.
Przeciwko dopuszczalności zwiększenia, czy też w ogóle wprowadzenia do ustawy budżetowej deficytu na poziomie Senatu, przemawia także fakt, że Senat jest organem o niewielkiej legitymacji demokratycznej. Z bezpośrednich wyborów pochodzi zaledwie około 1/4 senatorów, pozostali w większości są powoływani przez królową bądź swoją legitymację do zasiadania w izbie wyższej wywodzą z jeszcze innego tytułu. Uwzględniając wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego należy zatem stwierdzić, że choć Senat posiada w systemie konstytucyjnym szerokie uprawnienia, to jednak do pochodzącego w całości z wyborów bezpośrednich Sejmu należy kluczowa rola w sprawowaniu władzy. W szczególności kompetencje Senatu, w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, nie powinny być ujmowane rozszerzająco, a raczej zawężająco.
Z uwagi na powyższe wnioskodawca uważa za jednoznacznie uzasadniony pogląd, że na gruncie art. 224 Konstytucji zakazane jest przyjmowanie przez Senat poprawek zwiększających deficyt ponad jego wysokość uchwaloną przez Sejm. W związku z tym przedmiotową ustawę należy uznać za w całości niezgodną z Konstytucją.

Ustawa budżetowa na rok 2032
z 23 listopada 2031 roku

Art. 1. 1. Ustala się, zgodnie z załącznikiem nr 1. łączną kwotę dochodów budżetu państwa na 705 316 185 tys. zł
2. Ustala się, zgodnie z załącznikiem nr 2. łączną kwotę wydatków budżetu państwa na 714 965 027 tys. zł
3. Deficyt budżetu państwa na dzień 31 grudnia 2032 ustala się na kwotę nie większą niż 9 648 842 tys. zł

Art. 2. Tworzy się ogólną rezerwę budżetową w wysokości 1 000 000 tys. zł

Art. 3. Prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych wynosi 104,5%.

Art. 4. Prognozowane przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej wynosi 8 200 zł

Art. 5. Ustawa wchodzi w życie 1 stycznia 2032 roku.

Królowa Polski: Monika

Załącznik nr 1
Dochody Budżetu Państwa na rok 2032
Załącznik nr 2
Wydatki Budżetu Państwa na rok 2032
Zestawienie zbiorcze według działów

Ogółem 705 316 185

I Dochody podatkowe 638 982 412
1.1. Podatki pośrednie 434 871 097
z tego:
Podatek od towarów i usług 299 290 189
Podatek akcyzowy 140 393 939
Podatek od gier 3 012 852
1.2. Podatek dochodowy od osób prawnych 77 969 985
1.3. Podatek dochodowy od osób fizycznych 15 992 517
1.4. Podatek od funduszu wynagrodzeń 102 823 214
1.5. Podatek tonażowy 10
1.6. Podatek od wydobycia niektórych kopalin 6 728 863
2. Dochody niepodatkowe 51 295 419
2.1. Dywidendy 9 600 208
2.2. Wpłaty z zysku z Narodowego Banku Polskiego 1 000
2.3. Cło 5 600 313
2.4 Opłaty, grzywny, odsetki i inne dochody niepodatkowe 26 991 031
2.5 Wpłaty Jednostek Samorządu Terytorialnego 5 852 617
3. Środki z Unii Europejskiej i innych źródeł 8 401 281

II. OGÓŁEM (714 965 027 w tysiącach złotych)
010 Rolnictwo i łowiectwo 11 967 709
020 Leśnictwo 515 734
050 Rybołówstwo i rybactwo 745 724
100 Górnictwo i kopalnictwo 1 726 509
150 Przetwórstwo przemysłowe 1 367 926
500 Handel 1 285 187
550 Hotele i restauracje 48 991
600 Transport i łączność 20 111 234
630 Turystyka 70 632
700 Gospodarka mieszkaniowa 20 920 170
710 Działalność usługowa 1 364 777
720 Informatyka 833 224
730 Nauka 20 527 209
750 Administracja publiczna 14 195 686
751 Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa 4 162 939
752 Obrona narodowa 99 764 553
753 Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne 143 113 805
754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa 27 913 321
755 Wymiar sprawiedliwości 22 945 023
757 Obsługa długu publicznego 56 115 268
758 Różne rozliczenia 121 961 680
801 Oświata i wychowanie 20 436 571
803 Szkolnictwo wyższe 23 858 399
851 Ochrona zdrowia 27 014 658
852 Pomoc społeczna 27 092 588
853 Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej 33 304 085
854 Edukacyjna opieka wychowawcza 558 889
900 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 1 922 239
921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 7 413 806
925 Ogrody botaniczne i zoologiczne oraz naturalne obszary i obiekty chronionej przyrody 1 027 055
926 Kultura fizyczna 679 436

Trybunał Konstytucyjny rozpozna sprawę w pełnym składzie.

Uczestnikami postępowania są:
- wnioskodawca - trzeba wyznaczyć przedstawiciela,
- Sejm - trzeba wyznaczyć przedstawiciela,
- Prokurator Generalny - Krzysztof Wójcik.

[Administrator]

Rozpoczyna się rozprawa. Prowadzi ją prezes TK Marcin Matczak. Po wystąpieniu przedstawiciela Królowej i Prokuratora Generalnego, którzy poparli wniosek Matczak mówi:
Czy przedstawiciel Sejmu chciałby zabrać głos?

OG: Do jutra do godziny 19:00. Sugeruję, żeby to ewentualnie był ktoś z RI.

[Administrator]

Sygn. akt Kp 1/31

WYROK  
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej 

Warszawa, dnia 26 stycznia 2032 roku

Trybunał Konstytucyjny w składzie: 
 Marcin Matczak - przewodniczący
Jerzy Pisuliński
Michał Królikowski
Karol Kiczka
Jolanta Jabłońska-Bonca
Nina Półtorak
Piotr Rączka
Piotr Kładoczny
Anna Zalcewicz
Maciej Taborowski
Krzysztof Wojtyczek
Anna Łabno
Monika Żabicka-Kłopotek
Anna Musiała
Kazimierz Michał Ujazdowski - sprawozdawca

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego
na rozprawie w dniu 26 stycznia 2026 roku, wniosku Królowej Polski o zbadanie zgodności z Konstytucją w. w. ustawy. Ustawie tej zarzuca niezgodność z art. 224 w zw. z art. 220 ust. 1, art. 221 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

o r z e k a:
Ustawa budżetowa na rok 2032
z 23 listopada 2031 roku jest w całości
niezgodna
z art. 224 w zw. z art. 220 ust. 1 art. 221 i art. 2 Konstytucji RP.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Uzasadnienie:
Trybunał Konstytucyjny co do zasady zgadza się z przedstawioną we wniosku Królowej Polski argumentacją w kwestii niekonstytucyjności ustawy budżetowej na rok 2032 z dnia 23 listopada 2031 r. (dalej: ustawy budżetowej). Ustawa została przyjęta z naruszeniem procedury budżetowej uregulowanej w Rozdziale X ustawy zasadniczej. Wnioskodawca słusznie zauważył, że choć art. 224 Konstytucji nie wskazuje wprost, że ograniczenie z art. 221 w zakresie głębokości zmian w projekcie ustawy budżetowej dokonywanych na poziomie Sejmu odnosi się także do poprawek senackich, to wykładnia systemowa art. 220 ust. 1, art. 221 i art. 224 Konstytucji prowadzi do wniosku, że poprawki Senatu nie mogą prowadzić do zwiększenia poziomu deficytu budżetowego ponad jego wysokość przyjętą w projekcie ustawy budżetowej złożonym w Sejmie przez Radę Ministrów. Jak wskazuje E. Malinowska-Misiąg "Z przepisu tego (art. 221) wynika, iż Sejm nie może dokonać w projekcie przedłożonym przez rząd zmian powodujących wzrost zaplanowanego deficytu budżetowego. Treść art. 220 ust. 1 (obecnie art 221) jest typowym dla krajów demokratycznych bezpiecznikiem, chroniącym równowagę budżetową. Do polskiego prawa budżetowego zasada ochrony deficytu budżetowego powróciła stosunkowo niedawno, choć w II Rzeczypospolitej na Sejm nakładano jeszcze silniejsze ograniczenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r. „wydatki, niezaprojektowane w budżecie, nie mogą być uchwalone, a zaprojektowane nie mogą być podwyższone bez zgody Rządu”. Ograniczenie prawa Sejmu do zmian w zaprojektowanym przez Radę Ministrów budżecie państwa ma swe uzasadnienie zarówno w fakcie, iż Sejm jest zazwyczaj bardziej niż rząd skłonny do podejmowania decyzji powodowanych względami politycznymi, ale mającymi poważne skutki gospodarcze i - przede wszystkim - finansowe, jak i w tym, iż Rada Ministrów jest bezpośrednio odpowiedzialna za wykonanie budżetu państwa i szerzej - za stabilność finansów państwa. Oczywiste jest więc, iż winna ona mieć decydujący wpływ na kształt tego budżetu." (E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, 1.2. Budżet państwa - procedura legislacyjna [w:] E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2006.). Należy zatem zgodzić się z poglądem, że skoro Sejm, który zgodnie z art. 94 ust. 2 Konstytucji sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów, nie może zwiększyć deficytu budżetowego, to tym bardziej nie może go zwiększyć Senat, który zgodnie z Konstytucją takiej kontroli nad Radą Ministrów nie sprawuje. Choć Konstytucja przewiduje pewne elementy odpowiedzialności Rady Ministrów także przed Senatem, to należy stwierdzić, że ma ona zdecydowanie mniejszy zakres, niż odpowiedzialność Rady Ministrów przed Sejmem. Przede wszystkim Senat nie może udzielić Radzie Ministrów wotum nieufności, ma uprawnienie jedynie do udzielenia indywidualnego wotum nieufności ministrowi. Choć co do zasady przyjęto obowiązek uzyskania przez Radę Ministrów wotum zaufania od Senatu, nie aktualizuje się ona w trybie powołania Rady Ministrów w tzw. trzecim kroku.

Należy zgodzić się z wnioskodawcą także w zakresie argumentów związanych z niezgodności trybu uchwalenia ustawy budżetowej z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawca słusznie zwraca uwagę na mniejszą legitymację demokratyczną Senatu niż Sejmu. W zestawieniu z art. 220 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że Sejm uchwala budżet w formie ustawy budżetowej, stanowi to dodatkowy argument za poglądem, że poprawki Senatu nie mogą wykraczać poza zakres swobody Sejmu, jako głównego organu w procesie stanowienia prawa, w kwestii głębokości dokonywanych zmian w ustawie budżetowej.

Na marginesie należy wskazać, że wnioskodawca mógł szerzej określić wzorzec kontroli. Ustawie budżetowej można było bowiem postawić zarzut nie tylko niezgodności z art. 224 w zw. z art. 220 ust. 1 art. 221 i art. 2 Konstytucji RP, ale także z art. 221 w zw. z art. 220 ust. 1 art. 224 i art. 2 Konstytucji RP. Art. 221 w zakresie, w jakim ogranicza kompetencję Sejmu do zwiększania deficytu budżetowego, mógł bowiem stanowić w niniejszej sprawie samodzielny wzorzec kontroli, a nie jedynie subsydiarny, pozostający w związku z przepisem regulującym uprawnienie Senatu do uchwalania poprawek do ustawy budżetowej (art. 224). Istota naruszenia procedury budżetowej przy uchwalaniu ustawy budżetowej odnosiła się bowiem explicite do złamania art. 221 – ustanowionego w tym przepisie zakazu powiększania deficytu budżetowego ponad ten przyjęty w projekcie ustawy budżetowej złożonym przez Radę Ministrów. Trybunał Konstytucyjny jest jednak związany granicami wniosku, w związku z czym co do zasady nie mógł rozszerzyć wzorca kontroli poza granice zakreślone we wniosku. Takie rozszerzenie byłoby co prawda w pewnym ograniczonym zakresie dopuszczalne zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, w przedmiotowej sprawie nie wydawało się to jednak konieczne, bowiem już na podstawie wzorca kontroli wskazanego we wniosku Trybunał orzekł o niezgodności w całości ustawy budżetowej z Konstytucją, co zapobiega jej wejściu w życie.

Wymaga wyjaśnienia skutek niniejszego wyroku dla funkcjonowania finansów państwa. Zgodnie z art. 220 ust. 4 Konstytucji do czasu uchwalenia ustawy budżetowej Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową w oparciu o przedstawiony projekt budżetu. Przepis ten znajdzie także zastosowanie do sytuacji, która zaistnieje po wejściu w życie niniejszego wyroku. Rada Ministrów zobowiązana jest jednak, zgodnie z art. 223 w zw. z art. 222 Konstytucji, do przedstawienia Sejmowi nowego projektu ustawy budżetowej na rok 2032. Ustawa budżetowa, której zgodność z Konstytucją rozpatrywał Trybunał, nie będzie miała zatem bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie finansów państwa (obowiązuje projekt przedłożony w październiku 2031 r.).

W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji.